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        《辦公室業務》雜志

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        談談辦公廳(室)機構的性質
        發布時間:2018-02-04        瀏覽次數:569        返回列表

        談談辦公廳(室)機構的性質

        李昌遠

        最近,從有的黨委機關的文件和秘書刊物上見到 “省委辦公廳是省委的綜合辦事機構,是司令部和參謀部 ”的提法,有個市委辦公室刊物對此做出反映:司令部 “是對辦公室工作的再次科學定位,同時也包涵了很高的要求”。從秘書刊物上讀到某市委領導同志的文章,其中寫道: “辦公廳的同志要精神起來,因為辦公廳是首腦機關,相當于電腦的中央處理器。我們的效能決定著全市各級黨政機關這臺‘電腦 ’功能的發揮?!边@段文字把辦公廳(室)是司令部的提法更形象化、明確化了。在此以前,從刊物上還見到辦公廳(室)是 “指揮協調中樞 ”,處于 “組織的中心位置 ”等提法??磥?,如何正確地確定辦公廳(室)機構的性質和地位,是一個需要研究和回答的問題。

        辦公廳(室)是綜合辦事機構,是參謀部的說法是傳統的看法,具有共識;但是,視辦公廳(室)為黨政機關的 “司令部 ”、“首腦機關”和“指揮協調中樞 ”等則是值得研討的。新中國成立以來,各級黨政機關、人民團體、文化教育等事業單位和大中型企業都沒有辦公廳(室),它是秘書工作機構的組織形式。有的領導同志出于對辦公廳(室)的重視,在講話或文章中,或許有辦公廳(室)是司令部或首腦機關的提法,這可以理解;但身處辦公廳(室)的秘書工作者應保持清醒的頭腦,給予科學定位才是。從現象上看,辦公廳(室)的地位特殊,它貼近領導核心,參謀領導之政;聯系上下左右,協調各方關系;綜合處理信息,是上傳下達的樞紐;督辦有關政務,貫徹領導之命;等等。這些現象使辦公廳(室)好似 “司令部”、“首腦機關 ”,但現象只是觀察問題的入門向導。我們透過現象看本質,辦公廳(室)絕不是 “司令部 ”、“首腦機關 ”或“指揮協調中樞 ”。其理由如下:

        第一,從辦公廳(室)的職責看,它無領導決策之權,只有參與政務之責。早在 1951年4月中央人民政務院秘書廳召開的全國秘書長、辦公廳主任會議,就討論了公文工作和辦公廳的性質任務等重要問題。會后下達了一系列文件,其中有以政務院名義下達的《關于各級政府機關秘書長和不設秘書長的辦公廳主任的工作任務和秘書機構設置的決定》(以下簡稱《決定》)。這里講的 “秘書機構 ”就是后來上下統一命名的各級辦公廳(室)。該指出:《決定》“秘書長和辦公廳主任工作的性質是既要參與政務又要掌管事務 ”;“重點應當放在協助首長研究政策、處理政務方面;但同時要把日常行政工作和機關事務組織安排好,使之有條不紊地順利推進 ”。這不僅是對秘書長和辦公廳主任的要求,也是對他們所領導的秘書機構的要求。辦公廳(室)的重點工作是 “參與政務 ”的秘書工作,同時還擔負 “掌管事務 ”即機關后勤管理工作。按照《決定》,所謂 “參與政務 ”是“協助首長研究政策、處理政務 ”,這就是說,只有 “參與 ”權,而無決策權。決策權屬于領導中樞機關和領導人,如共產黨機關屬于黨的委員會,政府機關屬于各級行政首長及其領導的政務會議。毛澤東指出: “領導者的責任,歸納起來,主要地是出主意、用干部兩件事。一切計劃、決議、命令、指示等等,都屬于 ‘出主意’一類 ”。(《毛澤東選集》第二卷,第527頁。)這里講的 “出主意 ”及其包含的內容,就是屬于決策的范疇,它是領導機關的職權,辦公廳(室)是不具有的,否則就是越權擅權。當然,經領導授權辦公廳(室)可以自己的名義制發公文或處理問題,這是一種輔助領導行為,而不是 “司令部 ”行為。

        第二,從辦公廳(室)的內部組織系統看,它主要承擔綜合性的服務機構,而非領導中樞機關。辦公廳(室)這個組織系統,是由三個子系統構成的整體。一是政務工作系統,包括公文寫作與處理、信息工作、調查研究、督查工作、會務工作、機要通訊、信訪工作、保密工作和領導活動安排等。二是行政事務工作系統,包括財務管理、物資設備管理、房產和基建管理,以及食堂、車輛、機關保衛等方面的管理等。三是組織人事工作系統,包括機關的黨團工作、干部和工勤人員以及離退休人員的管理工作,后一個子系統的工作是其他機關都有的,不是辦公廳(室)所獨有,最能反映辦公廳(室)工作特點的是前兩個子系統的工作。這兩個子系統視機關層次的高低和工作任務的輕重而成立不同處、室、科,甚至分離出由辦公廳代管的機構去承擔相應的任務。一些上層機關還建立直接為某某領導人全面服務的處(室)。由此看出,辦公廳(室)的工作具有服務性,主要是為身邊的直接領導中樞機關服務,行政事務工作除為領導服務外,還為全機關的工作人員服務;同時,這些服務不是單一的,而是多方面的,具有綜 合性。因此,辦公廳(室)是綜合性 的服務機構。 第三,從辦公廳(室)在整個機 關體系中的地位看,依其工作性質 和作用屬于輔助機關。從機關管理 學的角度分析,一個國家、政黨、團 體以及企事業單位都設有它的管 理機關;離開了機關管理,如同一 部機器離開了發動和控制它的 “機 關”(指器械或設備上能發動和控 制整體的關鍵部位)一樣,就不能 運轉了,其社會功能就不能實現。 所以說,機關管理普遍存在于多類 各級的社會組織中,為任何社會組 織系統的活動提供基本條件與支 持,發揮著不[來自WWW.lw5u.com]可替代的重要作用。 任何社會組織的機關依其工作性 質和作用分類,基本上可分為三 類:(1)領導中樞機關。即首腦機 關(或形象地稱之為 “司令部 ”),它 是統轄本組織全局活動,擁有計 劃、組織、指揮、協調和控制權力, 處于核心領導的地位。不同的社會 組織,其領導中樞機關采取不同的 組織形式,如國家行政機關的各級 人民政府采取首長負責制,由國務 院總理、省長、市長、縣長對行政機 關分層負責;共產黨的各級組織采 取委員會制,黨中央由中央委員會 及其常設機構中央政治局和它的 常務委員會負責,地方黨組織由 委員會或增設它的常委會負責。 (2)職能機關。即執行機關,是指在領導中樞機關直接指揮下,負責分管本組織的各項業務,以實現機關管理目標。如政府機關的發展與改革、教育、科技、工業和信息化、公安、民政、司法、水利、農業等部門;共產黨機關的組織、宣傳、統戰等 部門。(3)輔助機關。即為了領導中 樞機關和職能機關能有效地進行 管理活動,承擔輔助性業務工作的 機關。這類機關有綜合性的,也有 專業性的。它既非領導機關,無指 揮和決策權力,僅是輔助領導,按 領導意圖辦事;也非職能機關,不 承擔推進某方面工作的實際任務, 而只是承上啟下,協調解決各職能 機關出現的不協調問題,或根據領 導授權代行處理其他事務。聯系上 面談到的辦公廳(室) “參與政務, 掌管事務 ”的職責及其內部組織系 統,我們可以看出,辦公廳(室)決 不是首腦機關,也不是職能機關, 而是綜合性服務性的輔助機關。這 就是辦公廳(室)性質的科學定位。

        在歷史上和現實生活中,都出現過 “秘書擅權 ”或“秘書專政 ”現象,究其原因,與沒有給秘書機構和秘書人員給予正確定位有很大關系,從而帶來了秘書亂政或秘書腐敗的嚴重后果。我們要引為警戒,防止出現這類問題。當然,也不應產生另一種傾向,認為辦公廳(室)工作是 “聽人擺布的 ”、“伺候人的 ”、 ,“怎么說就怎么干 ”處于一種完全被動服務的消極狀態。相反,辦公廳[來自www.lW5u.CoM](室)人員應當從被動中爭取主動服務,切實履行辦公廳(室)的職責,充分發揮好參謀助手、提供信息、督促檢查、綜合協調和后勤保障等方面的積極作用。這樣,辦公廳(室)的工作是會大有作為的。

        (作者系中共河北省委原副秘書長)

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