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        《學術論壇》雜志

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          期刊級別:CSSCI南大核心期刊 收錄期刊:CSSCI 南大核心期刊(中文社會科學引文索引)(含擴展版) 萬方收錄(中) 上海圖書館館...
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        雜志文章正文
        我國電力行業環境稅制問題研究
        發布時間:2018-02-08        瀏覽次數:484        返回列表

        李慶保,梁 平

        [摘要]電力行業實行環境稅收不僅要具有必要性,更要具有理論與現實上的可行性。針對發電行業排污集中且易量化等特點,以國情為基礎,將現有的排污費改革為污染稅,并加強相關立法工作,是電力行業實行環境稅制的一個重要進路。

        [關鍵詞]電力環保;環境稅;電力立法

        [作者簡介]李慶保,華北電力大學法政系講師,河北保定071000;梁平,華北電力大學法政系教授,碩士生導師,河北 保定071000

        [中圖分類號]F407. 61;F810.422 [文獻標識碼]A [文章編號]1004 -4434(2010)01 -0126 -05

        在中國,大凡經濟成長比較快速的地方,環境污染通常都比較嚴重。工業排放是大氣污染的主要來源之一,而電力行業①是中國大氣污染物排放的首要大戶,二氧化硫、工業煙塵、氮氧化物、汞和二氧化碳排放都位居全國各類行業的首位。加強對電力行業排污控制的政策法律研究,建立有利于節能減排的電力行業運行的法律制度,無疑具有重要的現實意義。

        一、環境稅及國內外相關的實踐

        環境稅是指國家為了保護環境與資源,維護生態平衡,對開發利用環境資源的經濟當事人,按照其經濟行為對環境所造成的環境影響程度征收的一個稅種。除具有稅收的一般特征外,如強制性、無償性、規范性等,同時還具有一些有別于其他稅種的特征,如環境稅屬于直接稅,稅收負擔較難轉嫁;其征稅目的是抑制環境危害行為;環境稅主要是運用稅收杠桿,對環境危害行為加以規范,對單位和個人危害環境的行為加以引導、控制和管理,屬于特定目的稅;世界上絕大多數國家目前對于環境稅收入的使用采取??顚S玫脑瓌t,環境稅收人只能用于環境保護,而不能截留或挪作他用。

        經濟合作與發展組織根據污染者付費原則普遍實行了征收環境稅的政策,《環境與稅收》報告表明,其成員國中已有14個國家對空氣、水污染、廢物、噪音、含鉛汽油、化肥和電池等征稅,達50多個環境稅種。而目前我國現行稅制中還沒有以保護環境為目的針對污染行為的專門性稅種,環保資金主要通過征收排污費籌集。

        二、環境稅對電力行業的作用和影響

        從已有的國外實踐中可以看出,環境稅對電力行業具有以下幾方面作用和影響。

        (一)環境稅對電力行業的作用

        從國外已有的環境稅收實踐中可以看出,有很多國家都把環境稅作為一種解決經濟發展和環境保護問題的重要出路,給予了高度重視。這是因為環境稅收主要有以下幾方面的作用:

        1.環境稅具有刺激和激勵作用。環境稅的刺激作用表現在它使人們更少地使用或產生課稅物品。例如,如果針對硫排放收費,那么排放者就會受收費刺激來減少排放,或通過凈化,或通過使用其他材料或工藝以產生更少的硫排放。稅收將提高消費價格,因此消費者也有了一種刺激,即減少使用收稅產品。環境稅可以針對消費者,如對含鉛汽油/無鉛汽油的差別稅率。也可以針對生產者,如碳稅。但無論哪種情況,環境稅將同時影響消費者和生產者,這就叫環境稅的刺激作用。同時,環境稅對提高經濟效率也具有刺激和激勵作用。由于環境稅在某種程度上可以刺激勞動者提高自身的技能,以便在稅負轉嫁中處于有利地位,客觀上促進了社會勞動力素質的整體提高;環境稅對污染的懲罰性措施強迫企業去提高資源的利用效率,刺激企業進行技術創新,主動享有環境稅的優惠措施??梢哉f環境稅某種程度上有利于公平原則的實施,提高整個社會的經濟效率。具體到電力行業,如果針對電力企業排污實行環境稅制,提高了電力生產價格,一方面可以激勵電力企業采用新技術提高資源的利用率,同時采取措施積極治污,以便使自己在市場競爭中處于有利的地位;另一方面,電力價格的提高刺激電力用戶注意節約,減少這種對環境有害產品的消耗,客觀上節約了資源保護了環境。

        2.環境稅對電力生產和用戶的導向作用。首先,環境稅導向電力生產和消費的生態化。環境稅用逐步遞進的方式從目前向“好東西”征稅轉向為對“壞東西”征稅,從對收入和工資征稅轉向對污染、環境惡化、消費不可再生能源征稅。因為污染稅被并到電價中去了,所以這為電力生產企業提供了強烈的動機,不斷地修正和改進生產方式,同時也給了電力用戶積極的動因,去避免交納這種稅。經濟主體在減少污染或生態破壞,改善環境質量,盡量少用或不用不可再生資源進行商業活動的過程,就是一種商業生態化的過程。其次,環境稅導向電力生產企業排污權市場化。從經濟的角度來說,環境稅的征收標準必定要大于污染治理的費用。這樣,電力生產企業必將自行治理污染,或者尋租或者購買“治理污染”,以降低環境稅。環境稅導向電力生產企業使用環境資源的排污權引入市場機制,有效地控制電力生產企業對環境資源的需求擴張。另外,環境稅導向有關法規綠色化。環境稅要求對環境成本進行核算,將有關成本包含在產品的價格中。電力價格是一國基礎的經濟指標,它關系到其上端資源和下端產品的價格。電力行業實行環境稅制必然要求相關行業的法律法規朝向有利于環境保護的方向修改。這樣環境稅導向綠色生產和綠色消費,導向綠色法規的健全。

        3.環境稅的財政收入作用。對電力行業排污征收環境稅為使政府治理電力行業污染積聚環保資金開辟了一條固定而廣闊的渠道。隨著我國環境污染程度的加劇和污染范圍的擴大,治理和改善環境狀況的任務日益艱巨,要求政府提供的資金也不斷增加。2002年,全國環境污染治理投資為1363.4億元,占GDP總額的1.33%。稅收對社會經濟行為具有廣泛的導向作用,取之于民,用之于民,具有強制性、固定性、無償性的特點,是籌集資金最有效的辦法。環境稅的開征,不僅有助于為環保事業籌集穩定可靠的資金,還可促使環保事業健康穩定發展。

        [來自www.Lw5U.coM](二)電力行業實行環境稅制的影響

        對電力行業排污的征稅目的主要是為了降低電力生產和消費對環境資源的污染與破壞,這必然會影響經濟主體的稅收負擔,改變其成本收益比,從而對經濟主體的經濟決策和行為選擇產生影響。從環境稅的實踐來看,環境稅一般具有以下幾方面影響:

        首先,對廠商競爭力的影響。長期以來,經濟學家一直認為,采用環境稅等經濟手段有利于以最低的社會成本達到既定的環境目標,但環境稅收的主張卻經常受到產業界的強烈反對,理由是這會影響競爭力。競爭力是個多層次的復雜問題,同一電力生產行業中,環境稅對老廠、舊廠影響較大,而對新廠影響較小。當競爭主要是以價格為基礎時(如化石燃料),則對一些廠商的競爭力傷害較大。但站在公眾的立場上看,則會認為這完全屬于正常的經濟競爭,因為一些廠商電力生產成本升高必然會同時帶來另一些廠商電力生產成本的相對降低,去除市場中的弱者將更有利于改進經濟結構。這就是說,環境稅收制度改革的結果有利于消除電力生產市場中的不公平,改善經濟運行機制,從長遠看,有利于國家整體競爭能力的提高。應當承認,在特定的情況下,不同的環境標準或環境稅將會影響競爭力,特別是國際競爭力。理想的對策是尋求國際環境保護的合作,達成一致的環境政策。

        其次,對生產投入要素的影響。自然環境屬于公共消費品,但同時它也可以被看作是用于生產的公共投入品。電力行業排污環境稅的征收在為治理環境污染、開展環境保護籌集專門性的資金的同時,也為人們提供了一個更潔凈的自然環境,間接地提高了生產要素——人力資本、土地要素等的投人質量,有利于經濟效率的提高。

        最后,對社會就業的影響。歐洲各國征收環境稅的結果就是實際工資的上升和勞動力供給的相應增加,這表明環境稅對社會就業有積極的影響。三、我國電力行業排污可稅性分析

        (一)電力行業排污的外部成本應內部化

        使用環境稅收的方式來解決環境污染問題,實際上就是使用經濟手段保護環境,因此,其理論來源于經濟學中的外部效應理論。環境問題的產生,不同學科的人站在各自學科的立場上有著不同的解讀,其中經濟學家認為環境問題主要來源于環境經濟活動,環境問題其實是經濟活動的外部效應問題。外部效應(extemalit)又有人譯為外部性,是指經濟當事人(生產者和消費者)的生產或消費行為會對其他經濟當事人(生產者或消費者)的生產和消費行為產生有益或有害影響的效應,它是指主體的經濟活動對其他微觀經濟主體造成間接的即不通過價格機制反映的影響。這一概念最早由劍橋大學的馬歇爾(A.Marshall)提出,隨著西方經濟學的發展和其他學科諸如環境經濟學、自然資源經濟學、生態經濟學等的發展,外部效應理論也被用于解釋各種經濟現象。

        外部性可分為正的外部性(又稱外部經濟性,指給他人帶來收益而他人又無需支付對價,如生態環境保護活動)和負的外部性(也稱外部不經濟性,指給他人帶來損失而自己無需支付對價,如環境污染與破壞活動)。盡管正的外部性理應得到合理的補償,而負的外部性才是經濟學家研究的重點,因為正是它的產生或被發現,才使傳統的古典經濟理論受到挑戰,最后為現代經濟理論所替代。在負外部性存在的條件下,出現了如何使社會資源配置最優的問題。因此,也就有了研究如何消除負外部性問題,即如何才能使外部成本內在化。英國經濟學家庇古(A.C Pigou)在其著作《福利經濟學》中首先使用了矯正稅一詞,被稱為庇古稅。他主張在價格不能傳遞為獲取效率所必須的正確信息的情況下,政府就應對此實施干預政策,制定一個人為的價格,即對造成的污染征稅以消除社會成本和私人成本之間的差距,這時的外部成本就等于最適稅率。庇古的目的是通過征稅改變納稅人的行為,如污染行為。換句話說,這種稅的目的是將外部性納入外部性產生者的決策中。因此,對電力行業產生的主要污染物如二氧化硫、工業煙塵、氮氧化物、汞和二氧化碳等進行控制成本核算,將電力行業的排污行為產生的外部性進行內部化,使電力的生產或消費價格反映著電力行業的污染治理成本完全符合經濟學理論。

        (二)電力行業排污收稅在現實上的可行性

        針對現有的國情,電力行業排污征稅大致在四方面具備了有利條件:

        一是我國電力行業排污征稅具有良好的政策法律基礎。我國對環保事業的重視和環保法規的日趨完善為開征環境稅收提供了思想和法律基礎。1983年12月召開的第二次環境保護會議上,把環境保護定為一項基本國策。至今,我國已頒布了《環境保護法》《水污染防治法》等100多部國家法律和行政法規,600多部地方性法規,初步建立了我國的環境資源保護法體系。1994年通過的《中國21世紀議程》提出了以可持續發展為指導,促進經濟、社會、資源、環境、人口、教育相互協調的可持續發展總體戰略,它已成為我國國民經濟和社會發展中長期計劃的指導性文件。特別是200[來自Www.lw5u.coM]1年12月國務院批復的《國家環境保護“十五”計劃》明確指出:要“積極穩妥地推進環境保護方面的費稅改革。研究對生產和使用過程中污染環境或破壞生態的產品征收環境稅,或利用現有稅種增加稅收對節約資源和保護環境的宏觀調控功能;完善有利于廢物回收利用的優惠政策”??梢?,在我國開征環境稅有著較好的政策和法律基礎。

        二是國外的先進經驗為我國電力行業排污開征環境稅提供了借鑒經驗。從20世紀90年代起,為了保護自然環境,實現可持續發展,一些西方國家紛紛開征環境稅。OECD成員國己陸續采取了多種措施來實現稅制綠色化,歐盟建議在其成員國內部推廣二氧化碳稅,并且制定了具體的征收措施。目前西方各國普遍開征的環境稅有空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪音稅等。此外,一些發展中國家也開始嘗試環境稅制改革,或更加注重運用經濟手段來保護環境。這些國家在諸如二氧化硫、工業煙塵、氮氧化物、汞和二氧化碳排放方面所開征環境稅形成的經驗,可為我國電力行業排污開征環境稅提供有益的經驗借鑒。

        三是居民收入的提高為電力行業排污開征環境稅收提供了稅源保證。2002年,我國城鄉居民生活繼續得到改善,全國城鎮居民人均可支配收入7703元,農村人均純收入2476元。按人均收入達到800美元的標準計算的話,我國已經進入小康社會。我國民眾納稅意識和環保意識在不斷增強,全國各地涌現了一批納稅帶頭人,大大地改善了社會的納稅風氣。同時,由于人民生活水平的提高以及環境的惡化與自身利益息息相關,全民的環保意識越來越強。中央也加大環境保護宣傳工作力度,積極引導,使一些環?;顒拥玫搅藦V泛的認同和贊譽。因此,環境稅收也容易為廣大群眾接受,可以說已是眾望所歸。

        四、對電力行業排污實行環境稅制的改革思路

        首先,建立我國科學的電力成本核算體系。目前我國的電源電價只反映了電力生產、傳輸、配送等環節的直接生產成本,而沒有反映資源的耗竭程度、對生態和環境的影響,或部分考慮了對環境的影響,造成了電力成本的構成不夠完善,使得各種電力生產成本在同一個平臺上缺乏可比性。因此,需要建立科學的電力成本核算體系,區分再生資源與不可再生資源,考慮電力生產對外界的影響。電力生產直接消耗了大量不可再生的自然資源,有些電源建設過程中還涉及到對文物古跡等文化資源的破壞。但是,目前的成本核算體系并沒有從自然資源及社會資源兩方面認識和定義成本概念。由于對資源的掠奪性開采和破壞問題越來越嚴重,所以,對自然資源價值的研究越來越重要,在電力成本中考慮自然資源成本是必要的。另外,電力生產除了與資源有關外,還涉及對生態和環境的影響,也就是經濟學中的外部性問題。它也必須體現在電力成本中。因此,電力成本核算除了應該包括現行的核算成本外,還應該含有反映資源耗竭程度的成本和對外部影響所作補償的成本。理論上,電力行業的環境稅收應該將現行電力成本核算中沒有涵蓋進去的成本都包括進去。但是,鑒于我國現行的生產力發展水平,過高的環境稅收會對人民的生活和國家經濟產生較大的影響,環境稅宜分階段逐步實施。先從比較容易實施的資源稅和主要污染物環境稅開始做起。資源稅是我國已經具有的一個稅種,盡管其最初目的并不是為了保護環境資源,但客觀上也起到了保護環境資源的作用。這里所稱的環境稅主要是指污染稅,它是以保護環境資源為目的,設專門賬戶,??顚S?,為環保項目積聚資金。

        其次;結合稅費改革,將電力行業的排污費轉化為污染稅。根據中央“清費立稅”的精神,對現行排污收費制度進行稅收化改造,提升其立法層次,開征專門的環境稅。在電力行業排污實行費改稅的過程中應注意以下幾個問題:(1)征稅范圍要合理。鑒于我國當前首要的環保目標應是扭轉水污染、大氣污染及工業固體廢物污染不斷加劇的趨勢,應首先將電力生產過程所產生的主要污染物,如二氧化硫,工業煙塵、氮氧化物、二氧化碳和汞作為課稅對象,待條件成熟后,再進一步擴大征稅范圍。(2)稅基確定要準確??山梃b國外的通行做法,以污染物的排放量及濃度作為稅基,即按照納稅人某種活動所產生污染物的實際數值或估計值來計稅。這樣做一方面可直接刺激企業改進治污技術,減少其廢物排放;另一方面這種以排污量為稅基的做法使企業可以選擇最適合自己的治污方式,以實現資源的優化配置。(3)稅率制定要適中。稅率不宜訂得過高,以免抑制生產活動,導致社會為“過分”清潔而付出太高的代價;也不能過低,否則其調控功能將難以有效發揮。因此,最優稅率應使企業的邊際控制成本與邊際社會損失成本相等??刹捎脧椥远~稅率從量計征,以便使防治污染的總成本在每一時期都能趨于最小化。(4)稅收征管選擇要科學??勺鳛橹醒牒偷胤焦蚕矶?,由地方稅務機關負責征收或委托環境保護行政主管部門代收。各級政府應按照“??顚S谩钡脑瓌t,嚴禁擠占挪用,確保環保資金的使用效益,真正做到“取之于環保,用之于環保,造福于社會”。同時,應加強環保部門與稅務部門之間的聯系,明確各自職責。(5)懲罰力度要加大。對違法者懲處一定要嚴厲,使拒繳稅款和挪用環保專項資金的風險遠遠大于其收益。建議對上述違法行為統一適用《稅收征管法》,實現與征管法的有效銜接。(6)配套措施要到位。電力行業排污行為實施環境稅制會給一些地區、一些行業、一些群體的生產和生活產生較大影響,國家要出臺相應的配套措施,有關政府要加大工作力度幫助這些地區、行業和群體進行平穩過度,使環境稅改革深入人心,順利進行。

        最后,環境稅的立法思路。結合當前國情,電力行業實行環境稅宜由國務院統一部署和實施。這里的環境稅征收涉及到環境保護部門和稅務部門的有效配合。國務院根據國家節能減排的目標、電力行業主要污染物控制成本的核算、國家環境保護的目標和國民經濟與社會發展的實際承受能力制定電力行業環境稅制的暫行規定,確定電力行業環境稅的稅基、稅目和稅率以及減免稅的有關情形。環境保護主管部門根據電力生產企業的排污申報及環境保護主管部門的核算與科學的環境監測向稅務部門提供電力生產企業納稅的基礎數據。稅務部門為每一電力生產企業設立專門賬戶進行統一征收與管理。電力行業的環境稅應該是我國全面實施環境稅的一個行業試驗,待經驗成熟,可制定統一的環境稅推向全國各個行業。我國電力生產企業的數量是很有限的,其排放的主要污染物也容易量化,所以,電力行業實行環境稅應該在技術層面沒有太大的問題??梢灶A見,電力行業環境稅制的成功實施將會對我國環境稅的全面展開提供非常寶貴的經驗積累。

        [參考文獻]

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        [責任編輯:舒生]

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