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        《學術論壇》雜志

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          期刊級別:CSSCI南大核心期刊 收錄期刊:CSSCI 南大核心期刊(中文社會科學引文索引)(含擴展版) 萬方收錄(中) 上海圖書館館...
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        論水權運營經濟補償制度
        發布時間:2018-02-08        瀏覽次數:544        返回列表

        姚金海

        [摘要]經濟補償制度是自然資源有償使用制度的重要構成之一,主要包括:一方面是正效應積極經濟補償,即受益方給予水資源(水權)有效保護者的補償;另一方面是負效應消極經濟補償,即受益方對水權(水資源)運營的受害者的補償。水權運營經濟補償的法律關系和制度構建是關鍵,客觀上要求現實水資源產權、運營與監管體制改革,我國水資源相關法律法規的適應性問題是現實的迫切需要。

        [關鍵詞]水權運營;法律關系;經濟補償;制度構建

        [作者簡介]姚金海,湖南民族職業學院人文系副教授,法學碩士,湖南岳陽414000

        [中圖分類號]DF466

        [文獻標識碼]A

        [文章編號]1004 - 4434( 2010)01 - 0181 - 04

        “水,涉及到減輕貧困、糧食安全、能源生產和環境保護等許多重要問題。隨著社會經濟的飛速發展,水問題越來越突出,已經成為世界各國政府和學者廣泛關注的問題?!彼Y源是一種具有經濟價值的極為寶貴的自然資源,對人類生存和發展具有基礎性的不可替代的地位和作用。人類為了滿足水資源可持續利用的需要,采取經濟的、法律的、行政的和科學的手段,合理地安排水資源的開發和利用。水資源開發、利用、治理、管理與保護各環節相互作用而形成的水權制度是水法研究的關鍵?!八畽噙\營即水權制度運行,是通過政府法律、政策等引導,主要通過市場配置手段,對水資源開發、利用、治理、管理與保護各環節的制度(機制)的運營過程,是水權運營主體對水資源產業化經營的市場化與非市場化的運作與經營活動?!苯洕a償制度是自然資源有償使用制度的重要構成之一,主要包括:一方面是正效應積極經濟補償,即受益方給予水資源(水權)有效保護者的補償;另一方面是負效應消極經濟補償,即受益方對水權(水資源)運營的受害者的補償。水權運營經濟補償的法律關系和制度構建是關鍵,客觀上要求現實水資源產權、運營與監管體制改革,我國水資源相關法律法規的適應性問題是現實的迫切需要。

        一、水權運營經濟補償制度建立的正當合理性

        我國目前面臨的水資源及水環境問題十分嚴峻,而且仍在惡化?!岸嗄陙?,我國水資源質量不斷下降,水環境持續惡化,由于污染所導致的缺水和事故不斷發生,不僅使工廠停產、農業減產甚至絕收,造成了較大的經濟損失,而且造成了不良的社會影響。嚴重地威脅了社會的持續發展,威脅了人類的生存。從地表水資源質量現狀來看,我國有50%的河流、90%的城市水域受到了不同程度污染?!苯┠?,我國各級政府加大治理力度,但并未從根本上改變大江大河水體和水環境連續惡化的狀況。從根本上說,法律上沒有構建合理科學的水權(水資源)運營制度是關鍵,水權運營經濟補償制度是其不可或缺的重要組成部分。

        (一)我國水資源狀況的客觀要求

        水是生命之源,是人類生存和維系生態系統良性循環的基礎性自然資源和關鍵性要素,同時又是經濟社會發展的戰略性資源。但是長期以來,人們在認識到水的極端重要性的同時,又把水作為一種取之不盡、用之不竭的自然資源和可以無償使用或廉價供應的公共物品,從而導致了對水資源的粗放管理、無序開發和低效使用。人們在生產、生活中,既把江河湖泊作為取水水源,無節制地開發利用水資源;同時又把江河湖泊作為排水道和污水池,源源不斷地排放各種污染物,最終付出了水資源枯竭、水環境污染、生態系統惡化的慘重代價。

        我國水資源狀況目前總體上表現為:第一,干旱缺水,水資源短缺嚴重。第二,洪澇災害頻繁。第三,水土流失嚴重,生態環境惡化。第四,水污染嚴重,水資源與水環境惡化。我國水資源短缺、水資源與水環境惡化、水災害狀況已形成全社會的“水危機”已是不爭的事實。

        破解“水危機”,一方面是加大投入,促進科學技術發展,加強防洪減災安全體系、抗旱減災保障體系、水生態環境安全保障體系、水污染防治體系的建設;另一方面是加強相關法律法規建設,構建合理科學的制度體系,水權運營制度建設,特別是水權運營經濟補償制度的確立是重要的不可或缺的環節。

        (二)水權運營經濟補償制度的主要類型

        水權運營涉及水資源開發、利用、保護、治理與管理的產權、運營及監管體制各方面,在具體實踐中的措施、方法與效果不同,對經濟補償會產生不同影響,從水權運營影響實際人群結果分類,概括地可以分為兩種主要不同類型。

        1.正效應積極經濟補償。影響水資源狀況的因素主要是自然因素與社會因素。大江大河水量、水質與水文等水資源基本情況主要受其地質地貌及水資源涵養狀況和人們生產生活的影響。一般來說,人們積極采取水資源涵養林建設(植樹種草、退耕還林),水源地社會經濟發展結構調整,適度控制社會經濟發展和人口增長規模,地下水回灌,水體修復,水源地生產生活污染物控制,水利工程建設等有效措施、手段與方法,可以大大改善水資源狀況。同時積極有效管理與保護水資源,提高水資源的利用效率(包括重復利用率)和配置效率,通過建立合理科學的各種制度和避免水資源浪費的約束機制(懲罰機制),引導用水主體采用各種節水技術節約用水提高水資源利用率,這些積極有效的可持續協調發展的綠色環保生產生活方式,是水資源可持續利用的根本保證。必須給予經濟補償,因為其為公共利益遭受了特別損失,作出了特殊貢獻,給予補償這是最低限度的公正。

        2.負效應消極經濟補償。在水權運營過程中,由于人們長期奉行錯誤的生產生活方式,造成水資源及水環境危機。例如:地下水超采造成地面沉降與地下水資源枯竭,向江河湖泊肆意排放未經處理的污染物造成水質污染;濫砍濫伐造成植被破壞,水資源減少;水資源過度開發造成地下水位下降、海水倒灌和土壤鹽堿化等,結果必然造成河流斷流、水質退化、湖泊干涸等一系列水資源與水環境問題。要制止和改變人們水權運營中的這些錯誤行為,采取合理科學地開發利用和保護水資源的生產生活方式,關鍵舉措之一是從經濟上懲罰使其付出代價。必須使其承擔水資源“外部性”成本,避免水資源公共資源出現“公共用地悲劇”。根據水權運營企業(單位)不合理行為對水資源及水環境破壞程度,核定其承擔一定費用(補償金),由國家(水權產權單位)將這筆費用轉移支付給因其破壞性行為遭受損失的群體。

        二、水權運營經濟補償法律關系

        法律關系是指由法律規范所調整的社會關系中人們之間的權利義務關系。它是以法律規范為前提、法律權利義務為紐帶、國家強制力為保障的社會關系。具體而言,法律關系包括主體、客體和內容三方面。水權運營經濟補償法律關系包括補償主體、補償客體和補償內容三方面的有機統一。

        (一)補償主體

        水權運營經濟補償法律關系主體包括兩個主體:即給付經濟補償主體與接受經濟補償主體。因為水權運營經濟補償權利與義務主要是單向關系,即受益方對受損方單方面經濟補償。也可理解為權利主體和義務主體,即接受經濟補償主體為權利主體,給付經濟補償主體為義務主體。

        1.給付經濟補償主體。水權運營經濟補償是兩種情況下產生的;第一,水資源及水環境受破壞(污染)情況下的補償。毫無疑問,這里是指水權運營企業(單位),向特定水域排放大量污染物的用戶,它們是給付經濟補償主體。第二,水資源及水環境(水源地和涵養水源區)保護情況下的補償主體。毫無疑問,這里是指那些特定大江大河水資源與水環境得到有效保護而受益的用戶。主要是大江大河中下游用水主體,它們是給付經濟補償主體。

        2.接受經濟補償主體。上述分析第一種情況下的那些生存與發展所依賴的水資源及水環境受破壞(污染)的用戶為接受經濟補償主體。第二種情況下那些為保護水資源及水環境(水源地與涵養水源區)而不得不犧牲自身利益的用戶為接受經濟補償主體。

        (二)補償客體

        客體,是主體的權利和義務所共同指向的對象。它是將法律關系主體間的權利和義務聯系在一起的客觀基礎,沒有客體為中介,就不可能形成法律關系。水權運營經濟補償法律關系的客體是水資源及水環境?!八^水資源通常是指逐年可以得到更新的那部分淡水量,它是一種動態和不可替代的資源?!薄碍h境法學上主要仍是以狹義之環境概念為討論對象,亦指人類自然生存基礎與空間,特別是包含環境之媒介物,即土壤、空氣、水、生態及其彼此之間的關聯性,以及人類與其之關聯性,此亦包含人類與其所創設環境與自然生態所形成的關系”。水資源及水環境是指具體大江大河地上與地下的各種淡水資源以及形成這些水資源的水源地與涵養水源地的空間生態系統。

        [來自wWw.lw5u.coM] (三)補償內容

        水權運營經濟補償法律關系內容表現為主體所享有的法律權利和承擔的法律義務兩個方面。法律權利,就是國家通過法律規定對社會主體可以自主決定做出某種行為的許可和保障。法律義務,是指社會主體根據法律的規定必須承擔的作為或不作為責任。根據以上分析,水權運營經濟補償主體在兩種不同情況下的權利義務表現為:

        1.單向權利與義務關系。在水資源及水環境受破壞(污染)情況下,只有受損方才享有接受經濟補償的權利,受益方必須承擔相應的給付經濟補償的義務。

        2.雙向權利義務關系。在水權運營中水資源及水環境(水源地和涵養水源區)得到有效保護,接受經濟補償主體一方面享有經濟補償權利,另一方面他必須為水資源及水環境保護、主要水源地及涵養水源區保護承擔相應義務。給付經濟補償主體一方面必須承擔給付經濟補償的義務,另一方面他則可以享有符合人類生存與發展所需(數量與質量)的水資源及水環境的權利。在這種情況下,權利與義務是雙向對等關系。

        三、水權運營經濟補償的制度構建與創新

        水權運營經濟補償制度是環境資源保護法(水法)重要的法律制度之一,具有一定的法律價值是不容置疑的?!叭魏沃档帽环Q之為法律制度的制度,必須關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值?!边@些基本價值主要包括公平正義價值、效率效益價值、法律秩序價值等,其實現有賴于相應的制度構建與創新。

        “水權運營是水資源開發、利用、治理、管理與保護的產業化經營過程,是將水資源作為重要的有價值的財產,實施產業化運作與經營,以發揮其最大化綜合效益(多重價值平衡),實現水資源的經濟、社會、環境與人口協調的可持續發展目標?!彼畽噙\營的是具體動態流動的液態水,而流域(水系)、河流(河段)、湖泊等涉及方方面面的利益。水權運營過程涉及社會公共利益與企業利益,社會公正、公平價值目標與企業利潤價值目標的均衡。水權運營經濟補償關系社會、政府、企業與個人等各方面利益的博弈與平衡,構建合理科學的制度是關鍵。

        (一)制度構建與創新

        1.水權運營的制度與體制創新。我國水資源問題上存在的主要問題之一就是“多龍管水”、“多龍治水”的體制制度問題,責、權、利不清,所有者、運營者與監督者主體缺失或模糊不清。必須構建合理科學的水權運營制度框架,水資源國有資產公司全面肩負水資源資產(財產)保值增值職責,構建全新水資源國有資產管理體制;水權(水資源)運營公司全面肩負資源的開發、利用、治理與保護職責,構建全新水權(水資源)運營體制;水資源監管機關即水資源監督管理委員會全面肩負水資源(水權)的運營監督及其管理職責,構建全新的水資源(水權)監管體制。

        2.架構水權運營合理科學的政府與市場關系,發揮市場在水權運營中的基礎性作用。遵循“政府調控和市場調節”相互作用理論,充分發揮政府與市場“有形之手”與“無形之手”的共同作用。在過去相當長時期,水資源的開發與利用、供給與使用等被視為公益事業,建設投入靠政府撥款,運行管理靠財政支持,供水與水務業務由政府的企業獨家壟斷經營,政府扮演著宏觀調控、投資和運營三位一體的角色。其結果造成政企不分、職責不明、壟斷經營、缺乏競爭,成本高,投資回報率低,自我積累能力差,行業整體效益不佳的局面。加強水權運營的市場化建設,必須引導與培育各種民營資本與力量投入,參與水資源開發、利用、治理與保護的全過程運營,既需要國家出臺相關政策、法律與措施,也需要全社會的引導與扶持?!百Y源的分布、政府的支持、彈性的勞動力市場、穩定的政治環境、有效的司法系統都是決定生產再布置的主要因素?!蔽覀儽仨殘孕?,市場力量及其作用是水權運營健康發展的關鍵。

        3.建立穩定的經濟補償資金來源機制。根據我國水資源國家所有的國情,水權運營經濟補償資金來源主要是政府與市場兩個渠道。一般來說,由于水資源是公共產品和每個人須臾不可或缺物質資源的屬性決定,經濟補償資金來源應建立政府為主市場為輔的機制。在現代市場經濟社會中,政府要發揮其作用是不容置疑的?!耙环矫?,政府必須保衛國家的邊疆,穩定經濟,保護公眾的健康,并對污染加以管制。另一方面,許多旨在使公共受益的政策也來了低效率和不一致問題?!敝醒胝秃恿魉诘卣斦仨毭磕晖度胍还P資金作為經濟補償資金穩定來源,并列入每年社會經濟發展規劃與財政預算,要隨國家與當地社會經濟發展水平的提高逐年提高。水權運營經濟補償資金來源保證上發揮市場作用同樣是不容置疑的。運用市場手段最顯著的特征是它具有低成本高效率的特點和技術革新及擴散的持續激勵。通過建立合理的價格與收費機制,對水權運營企業(單位)和用水主體收取相應的經濟補償費。由以上財政資金和經濟補償費建立經濟補償基金,由產權單位(水資源資產有限公司)牽頭掌控并組織實施補償。當然,由水權運營監管機關負責對水權運營經濟補償基金的評估與監督,保證經濟補償機制良性運轉。

        (二)立法框架

        1.修訂現有相關法律法規?!八ㄊ钦{整水的管理、開發、利用、保護、治理過程中的發生的各種社會關系的法律規范的總稱,一般包括水權、水的規劃、使用和保護、水工程建設與管理、防汛及防治其他水害、水事糾紛的處理、水管理機構的設置及職責等方面的內容?!彼畽噙\營經濟補償問題涉及的法律法規主要包括《環境資源保護法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等。必須對這些相關法律法規作必要修改,明確確立水權、水權制度、水權運營及制度的概念、性質與法律地位,并且增設水權運營經濟補償制度相關條款,使之相互銜接配套。

        2.頒布《水權運營經濟補償實施條例》。在此《條例》中對水權運營經濟補償的目的、范圍、方針、指導思想、原則、重要措施、方式與方法、法律責任等作出詳細明確的規定。關鍵是在《條例》中明確經濟補償的對象和范圍、經濟補償法律關系,確立經濟補償資金即經濟補償基金來源、管理與運作,相關責任人的權利與義務,經濟補償的標準,明確經濟補償的評估監督機制。

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        [責任編輯:舒生]

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